1. Consideraţii generale

 CALM a analizat prevederile proiectului în cauză prin prisma respectării drepturilor și intereselor autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi a principiilor consituționale a autonomiei locale și descentralizării. Prezentul proiect de lege, cu referire la domeniul APL conține unele prevederi pozitive, ce se referă la Legea nr. 48 prin care se clarifică dreptul consiliilor locale de a aporba regulamentul privind stabilirea unor plăți suplimentare la salariile funcționarilor publici angajați în cadrul APL. Totodată, în textul proiectului dat de lege, precum și pe parcursul discutării lui (la care nu au fost invitați reprezentanții APL), constatăm mai multe prevederi/inițiative, care contravin grav principiilor constituționale ale autonomiei locale și descentralizării, generează indignarea autorităților locale și pot genera în viitor probleme sub aspectul compatibilității lor prevederilor constituționale. În special:

2. Legislația aplicabilă

v  Carta Europeană a Autonomiei Locale din 15.10.1985, publicată în ediţia oficială "Tratate internaţionale", 1999, volumul 14, pag.14

v  Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994

v  Legea privind descentralizarea administrativă, Nr. 435-XVI din 28.12.2006

v  Legea privind administraţia publică locală, Nr. 436-XVI din 28.12.2006 

3. Constatări principale

3.1 Completarea propusă la Art. XXVII a proiectului de lege, care prevede completarea art. 80 din legea privind administrația publică locală cu un alineat nou privind plata obligatorie a dividendelor în mărime nu mai mică de 30% din profitul net obţinut în anul de gestiune, este inoportună și contrară principiilor autonomiei locale.

Autorii propunerii în cauză nu au ținut cont de faptul că marea majoritate a întreprinderilor municipale și a societăților comerciale în care unitățile administrativ teritoriale dețin o anumită cotă sunt create pentru prestarea diferitor servicii publice de primă necesitate, scopul lor primar nefiind obținerea profitului. Marea lor majoritate nu numai că nu obțin profit, ba chiar și activează în pierdere. În plus, atunci cînd compania obține un anumit profit, autoritățile locale/fondatorii societății trebuie sa aibă libertatea de a decide ce fac cu profitul respectiv – este reinvestit, se fac anumite lucrări de renovare, extindere de rețele. Prin urmare, regula impusă întreprinderilor de stat și societăților comerciale în care statul deține o cotă, din care autorii acestei propuneri s-au inspirat, nu este aplicabilă întreprinderilor municipale și societăților comerciale în care unitățile administrativ-teritoriale deține o cotă de participare.  O astfel de prevedere reprezintă o diminuare a autonomiei locale, în raport cu situația actuală, când autoritățile locale au întreaga libertate de a decide soarta profitului (în acele cazuri rare, cand el există).

3.2 La art. XXIX. – Codul Contravenţional nr.218-XVI din 24 octombrie 2008, propunerea de a completa art. 298 alin. (5²) este confuză și lasă loc de interpretare și de abuz din partea organelor de control.  

Nu este clar ce se sub-înțelege prin „neîncheierea contractelor”… Autoritățile locale vor fi de fapt obligate să încheie contracte chiar și atunci cînd din diferite motive acest lucru nu este în interesul comunității. Au fost raportate cazuri cînd comunitatea la adunarea generală a satului a decis să nu dea în arendă anumite bunuri, ele să rămână pentru folosința tuturor (de ex. iazul), însă organele de control contrar acestei voințe legitime exprimate la adunarea satului sau prin decizia consiliului local, au făcut act și au hărțuit autoritățile locale „pentru neobținerea de venituri”. Aminitim că dreptul de a administra într-o forma sau alta bunurile proprietate a unităților adminitrative, inclusiv de a decide în privința încheierii sau nu a contractelor, este un drept exclusiv al comunităților locale (autorităților locale) și un element fundamental al autonomiei locale, garantat în legislație. De aceea, această modificare va spori și mai mult posibilitățile de presiune și abuz împotriva autorităților locale și reprezintă încă o acțiune evidentă de limitare a autonomiei locale, contrar priorității de bază a programului actual de guvernare și contrar Strategiei Naționale de Descentralizare, adoptate de prezentul Parlament și care în pofida faptului că este deja de un an vigoare, este absolut desconsiderat de toate insituțiile statului în cadrul procesului de elaborare a politicilor. În genere, se crezează impresia că prin astfel de inițiative Guvernul și Parlamentul, în loc de a facilita activitatea APL și de a-i asigura instrumente necesare pentru implementarea efectivă a politicilor statului în teritoriu (prin transfer de competențe și resurse), din contra, în raport cu APL intensifică/multiplică instrumentele de control și presiune sub diferite forme. Numai în ultima perioadă de timp, au apărut mai multe inițiative legislative, prin care se instituie deverse sancțiuni pecuniare sau de altă natură în privința reprezentanților APL. Totodată, am dori să aminitm sau să aducem la cunsoștință, că nici o instituție a statului nu este controlată în modul cum sunt controlate autoritățile pubice locale: Cancelaria de Stat, Ministerul Finanțelor, Curtea de Conturi, Procuratura, CNA, MAI, Ministerul Mediului, diverse inspecții etc. Sistemul de administrație locală și așa se confruntă cu mari probleme în ceea ce privește atragerea de cadre calificate, specialiștii plecând  din cauza unui mediu nefavorabil de activitate.  În aceste condiții, o asfel de abordare este irealistă, inefectivă și denotă o atitudine total deplasată față de APL din partea autorităților centrale.

3.3 Orice inițiativa de plafonare a taxelor locale este inadmisibilă, fiind în contradicție cu principiile autonomiei locale și tuturor angajamentelor naționale și internaționale asumate de actuala guvernare în domeniul descentralizării și consolidării autonomiei locale.

Cu ocazia discutării politicii bugetar fiscale pentru anul 2014 s-au vehiculat zvonuri/propuneri despre dorința unor „apărători” ai mediului de afaceri de a reveni la plafoane maxime pentru taxele locale. CALM consideră astfel de inițiative totalmente inacceptabile, deoarece va însemna de fapt un regres colosal în calea reformei descentralizării și consolidării autonomiei locale, precum și un semnal de neîncredere și dispreț total față de administrația publică locală. În acest sens, toate învinuirile aduse  APL sunt de regulă nefondate și bazate pe cazuri excepționale, și foarte rare. Considerăm că NU POATE și este inacceptabil ca o instituție serioasă a statului, precum este Parlamentul, în activitatea sa, să se bazeze pe niște cazuri izolate și excepționale, fără o analiză profundă a situației și fără a discuta serios cu toate părțile implicate.  

În multe din țările europene, autoritățile locale au chiar și dreptul de a stabili taxe locale noi, suplimentare la cele prevăzute de legislația națională, nu doar să stabilească mărimea acestora. Or, în privința Moldovei Consiliul Europei în raportul său de monitorizare a democrației locale și regionale din primăvara anului 2012, tocmai remarcă lipsa libertății autorităților locale de a stabili taxe și lipsa autonomiei financiare.

Înlăturarea plafoanelor maxime pentru taxele locale a fost apreciată ca o avansare considerabilă în domeniul consolidării autonomiei locale și reformei de descentralizare, iar acum o eventuală reintroducere ar însemna un semnal negativ și regres imens, un semn de inconsecvență și o pierdere a încrederii față de guvernarea centrală din partea autorităților locale.

Stabilirea taxelor locale are loc în cadrul ședințelor publice ale consiliilor locale, în marea majoritate a localităților se organizează audieri publice cu această ocazie, se discută cu agenții economici.

Dacă și au existat sau există unele cazuri sporadice de stabilire a unor taxe locale disproporționate sau prea împovărătoare (ceea ce este de cele mai multe ori puțin probabil și doar ca excepții, pentru că de obicei se împotrivesc tocmai cei care o duc mai bine, care obțin venituri colosale pe teritoriul localității), acestea trebuie abordate individual, respectivii agenți pot la urma urmei să meargă în instanța de judecată competentă pentru a contesta respectiva decizie a consiliului local. Însă, legislatorul nostru nu poate veni cu abordări de sistem, în baza unor cazuri excepționale și foarte rare.

In acest sens, CALM a realizat o consultare cu autoritățile locale și a constatat o unitate și indignare toatală în rândul reprezentanților APL privind astfel de abordări și atitudine față de ei. În acest sens, amintim că autoritățile locale sunt cele mai interesate în atragerea de investiții, deschiderea locurilor de muncă și ca mediul de afaceri sa vină în localitățile respective și să se simtă comfortabil. Sunt niște lucruri foarte clare și evidente. De aceea, în majoritatea covîrșitoare a autorităților locale, deciziile privind taxele locale sunt adoptate ținându-se cont de posibilitățile antreprenorilor și în colaborare cu ei. Nemaivobind de faptul, că în multe cazuri, însuși antreprenorii fie că sunt în calitate de conducători ai APL, fie că fac parte din consiliile locale sau au reprezentanți în ele. Ceea ce limitează foarte mult apariția cărorva abuzuri.

 3.2 Proiectul legii în cauză nu a fost consultat de către comisie sub nici o formă cu APL și CALM

Proiectul legii date nu a fost expediat către CALM pentru consultare,  ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a legislației în vigoare. Mai mult ca atât, constatăm cu regret, că la discutarea în parlament a marii majorități de proeicte de legi care vizeză domeniul financiar și cel conex, autoritățile locale și CALM în calitate de reprezentant al acestora, NU sunt implicați sub nici o formă. Ceea ce nu numai că contravine cadrului legal și internațional, dar în mare parte, afectează calitatea finală a actelor adoptate și face posibilă adoptarea mai multor legi cu încălcarea drepturilor și intereselor comunităților locale.

CALM reiterează, că obligaţia de consultare a autorităților locale și a asociațiilor lor reprezentative a fost consacrată atât în convenţii internaţionale, cât şi în legislaţia naţională a Republicii Moldova. Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată de către Republica Moldova în 1997 și în vigoare din 1 februarie 1998, prevede la articolul 4, pct. 6, că colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cît posibil, în timp  util şi de o manieră adecvată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc direct. Referitor la resursele financiare ale colectivităţilor locale, art. 9, pct. 6, stipulează că autoritățile locale trebuie să fie consultate de o manieră adecvată asupra modalităţilor de atribuire a resurselor redistribuite ce le revin. Obligaţia de a consulta autorităţile locale şi structurile lor asociative este expres prevăzută şi de legislaţia Republicii Moldova:

•          Legea cu privire la descentralizarea administrativă nr. 435-XVI  din  28.12.2006 (art. 3,8, 16)

•          Legea privind administraţia publică locală nr. 436-XVI  din  28.12.2006: art. 6 și 81)

•          Legea cu privire la finanţele publice locală nr. 397-XV din 16.10.2003 (art. 3)

În special, la acest capitol legea nr. 436 prevee expres  la art. 6 alin. 5” Autorităţile administraţiei publice centrale consultă asociaţiile reprezentative ale autorităţilor administraţiei publice locale în problemele ce ţin de administraţia publică locală.” Iar la articolul 82 alin. 6 ” Procedurile de distribuire a resurselor financiare proprii ale autorităţilor publice locale, precum şi orice modificare a legislaţiei referitoare la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale vor fi coordonate în mod obligatoriu cu structurile reprezentative ale autorităţilor publice locale.”

Prin urmare, consultarea autorităților locale trebuie să fie reală și efectivă, cu invitarea lor expresă și discutarea prealabilă a tuturor actelor legislative ce vizeză într-o formă sau alta interesele comunităților/autorităților locale.

În plus, trebuie să menționăm că o consultare eficientă începe de la cele mai inițiale etape de elaborare a proiectului, cînd sunt discutate conceptul și principiile viitorului act, cu o implicare adecvată la toate etapele de dezvoltare a proiectului de act normativ (implicarea în grupurile de lucru, discuții, consultații permanente). Simpla expediere a unei solicitări de aviz cu proiectul definitivat, reprezintă cea mai rudimentară formă și o modalitate pur formală de consultare a autorităților locale, care contravine sensului și literei cadrului normativ in vigoare, precum și fapt care denotă lipsa unei voințe reale de dialog efectiv cu actori principali din domeniu. Ceea cu siguranță, consituie una din cauzele apariției dificultăților în implementarea corespunzătoare a cadrului legal adoptat – una din problemele constant sesizate pe parcursul mai multor ani în Republica Moldova.  

4. Concluzii

Prin urmare, în baza celor menținate mai sus, CALM solicită:

4.1 Excluderea Art. XXVII din proiectul de lege

4.2 La art. XXIX. – Codul Contravenţional nr.218-XVI din 24 octombrie 2008 – excluderea din proiectul legii a sintagmei „neîncheierea contractelor” de la art. 298, alin. (5¹).

4.3 Identificarea adevăratelor probleme și soluții în cazuri concrete de divergențe reale la stabilirea taxelor locale, și nu sacrificarea unei reforme abia începute prin reintroducerea mecanica a plafoanelor.

4.4 Implicarea și consultarea efectivă a CALM-ului și APL în procesul de elaborarea și adoptare a proiectelor de legi din domeniul financiar(de la cele mai inițiale etape – discutarea la nivel conceptual, implicarea în grupurile de lucru, etc.). Solicitarea avizului în scris trebuie să fie doar una din etapele finale și formale ale procesului de consultare, colaborarea eficientă presupunând o comunicare și o interacțiune mult mai eficientă.

Cu respect,

Viorel FURDUI

Director Executiv al CALM

Executor: Ion Beschieru, expert CALM

Opinia CALM La proiectul legii pentru modificarea și completarea unor legi –nr. 1093 (Politica fiscală pentru anul 2014)